W dniu 6 marca 2024 r. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opublikowało kolejny projekt ustawy. Tym, co pierwsze zwraca uwagę, jest zmiana nazwy ustawy. Dotychczas była to ustawa o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa, po zmianach jest to po prostu ustawa o ochronie sygnalistów. To na pewno dobry krok, gdyż pojęcie „sygnalisty” na stałe weszło już do obiegu i sformułowanie „osoba zgłaszająca naruszenie prawa” było niepotrzebną komplikacją. To jednak tylko zmiana redakcyjna, a jakie zmiany merytoryczne wprowadzono w najnowszym projekcie?

Projekt ustawy został przekazany do Stałego Komitetu Rady Ministrów z prośbą o jego pilne rozpatrzenie. Przypomnijmy, że z taką samą prośbą projekt ustawy przekazywany był już w styczniu 2024 r., jednak wówczas podniosło się wiele głosów wskazujących na konieczność wprowadzenia większych zmian w treści projektu. Ministerstwo te głosy uwzględniło i w lutym odbyły się spotkania m.in. przedstawicieli resortów, a także spotkania Ministerstwa z autorami społecznego projektu ustawy, m.in. z Fundacją im. Stefana Batorego. W efekcie otrzymaliśmy opublikowany 6 marca kolejny projekt ustawy. Dodatkowo w dniu 21 marca opublikowano autopoprawkę do tego projektu, wprowadzającą kolejne zmiany, uwzględniające uwagi Ministrów oraz Rzecznika Praw Obywatelskich.

Najważniejsze zmiany w najnowszym projekcie ustawy

I. Rozszerzenie katalogu naruszeń

Ustawa ma precyzować, w zakresie jakich dokładnie dziedzin sygnaliści mogą dokonywać zgłoszeń. W dotychczasowych projektach był to katalog w przeważającej mierze zbieżny z tym wynikającym z dyrektywy – miały to być naruszenia dotyczące m.in. zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, ochrony konsumentów. Jedynym „dodatkiem” ze strony polskiego ustawodawcy miały być zgłoszenia naruszeń dotyczących interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej lub jednostki samorządu terytorialnego.

W  najnowszym projekcie ustawy rozszerzono ten zakres o kolejne dziedziny. Zgłoszenia będą mogły obejmować dodatkowo naruszenia dotyczące:

• prawa pracy
• konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z pozostałymi dziedzinami objętych możliwością zgłaszania

Rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy to bardzo istotna zmiana, niosąca za sobą spore konsekwencje. W szczególności dodanie naruszeń dotyczących prawa pracy powinno zwrócić uwagę pracodawców.  Może się to przyczynić do większej liczby zgłoszeń sygnalistów, zwłaszcza w zakresie mobbingu, czy dyskryminacji.

Warto wspomnieć, poważne zastrzeżenia do rozszerzenia zakresu przedmiotowego ustawy o naruszenia prawa pracy ma Główny Inspektor Pracy. GIP zwraca uwagę, że prawo pracy jest pojęciem bardzo obszernym, obejmującym – zgodnie z Kodeksem pracy – nie tylko przepisy tego Kodeksu, ale także przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, a także postanowienia aktów wewnątrzzakładowych (np. układów zbiorowych pracy, porozumień zbiorowych, regulaminów czy statutów).

Projektodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy wyjaśnia, że „rozszerzenie zakresu przedmiotowego ustawy o prawa pracy jest zasadne z uwagi na liczbę skarg wpływających do Państwowej Inspekcji Pracy (…). Szacuje się że cześć powyższych skarg zostanie uznane za informację o naruszeniu prawa po wejściu w życie ustawy”. GIP ma wątpliwości co do tego wyjaśnienia. Zdaniem GIP nie jest jasne według jakich kryteriów część skarg składanych do Państwowej Inspekcji Pracy zostanie uznana za informację o naruszeniu prawa. I jak rozgraniczyć sygnalistę od osoby składającej skargę pracowniczą? Są to uzasadnione wątpliwości i rzeczywiście zmiana ta może skutkować tym, że każdą osobę zgłaszającą naruszenie prawa pracy będzie trzeba uznać za sygnalistę.

GIP zwraca uwagę na jeszcze jedną istotną kwestię. We wcześniejszych wersjach projektu ustawy kładziono nacisk na interes publiczny – tylko zgłoszenia naruszeń dotyczących interesu publicznego miały być objęte przepisami ustawy. Rezygnacja z tego rozwiązania i dodanie obszaru prawa pracy oznacza zdaniem GIP, że ustawa będzie miała zastosowanie także w przypadkach, gdy zgłoszone naruszenie dotyczy tylko prywatnego interesu sygnalisty.

Wniosek GIP jest słuszny. Rozszerzenie zakresu zgłaszanych naruszeń o naruszenia dotyczące prawa pracy zdecydowanie przyczyni się do większej liczby zgłoszeń sygnalistów. Będzie to problem nie tylko w zakresie zgłoszeń zewnętrznych kierowanych do PIP, ale także w zakresie zgłoszeń wewnętrznych. U wielu pracodawców obowiązują już procedury antymobbingowe i antydyskryminacyjne. Najnowszy projekt ustawy nie wyjaśnia co będzie decydować o tym, czy zgłoszenie będzie rozpatrywane w trybie procedury zgłoszeń wewnętrznych, czy w trybie wspomnianych wyżej, obowiązujących już u pracodawców procedur rozpatrywania skarg dotyczących mobbingu i dykryminacji.

Z kolei naruszenia rozszerzenie zakresu przedmiotowego o naruszenia dotyczące konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela jest o tyle istotne, że naruszenia te mogą mieć bardzo szeroki zakres. Można się spodziewać, że w praktyce będą się tu kwalifikować wszelkie zgłoszenia, które nie dotyczą pozostałych skatalogowanych dziedzin. W drodze autopoprawki ograniczono możliwość zgłaszania tego rodzaju naruszeń wyłącznie do naruszeń występujących w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej, a zatem naruszenia pomiędzy podmiotami prywatnymi będą pozostawały poza zakresem naruszeń mogących być przedmiotem zgłoszenia sygnalisty.

Warto wspomnieć, że projekt ogłoszony 6 marca przewidywał dodatkowo rozszerzenie zakresu zgłoszeń o naruszenia dotyczące korupcji i handlu ludźmi. W drodze autopoprawki projektodawca zrezygnował jednak z wprowadzenia tych dziedzin, uwzględniając uwagi zgłaszane w tym zakresie przez Ministra Sprawiedliwości.

II. Moment przyznania sygnaliście ochrony

Nowy projekt ustawy określa wprost, że sygnalista podlega ochronie od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego. Uzupełniająco w uzasadnieniu ustawy wskazano, że data wpływu zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nie będzie mieć w tym zakresie znaczenia.

III. Zgłoszenia anonimowe

W projekcie styczniowym zagadnienie zgłoszeń anonimowych było niedoregulowane, a możliwość wyboru przez podmiot prawny co do przyjmowania bądź nie zgłoszeń anonimowych wynikał wyłącznie z uzasadnienia projektu ustawy, przez co temat ten budził spore wątpliwości.

Najnowszy projekt wskazuje wprost, że podmiot prawny, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organ publiczny mogą (czyli nie muszą) przyjmować zgłoszenia anonimowe. Określenie trybu postępowania ze zgłoszeniami anonimowymi ma być kolejnym obligatoryjnym elementem procedury zgłoszeń wewnętrznych oraz procedury zgłoszeń zewnętrznych. Projekt ustawy przewiduje również wprost, że w przypadku gdy informacja o naruszeniu prawa została anonimowo zgłoszona a podmiot prawny, RPO albo organ publiczny nie przyjmują takich zgłoszeń, nie stosuje się przepisów ustawy.

Tym samym nie ma już wątpliwości, że decyzja o przyjmowaniu zgłoszeń anonimowych będzie należała do podmiotu prawnego, RPO lub organu publicznego. Jest to słuszna zmiana, kwestia zgłoszeń anonimowych zdecydowanie wymagała doprecyzowania w treści ustawy.

IV. Minimalna wysokość odszkodowania za działania odwetowe wobec sygnalisty

Projektodawca zdecydował się na określenie w projekcie minimalnej wysokości odszkodowania dla sygnalisty, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych.

Według dotychczasowych projektów sygnalista miał mieć prawo do odszkodowania „w pełnej wysokości”. Projekt ustawy opublikowany 6 marca określił wprost, że w takim przypadku sygnalista ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż dwunastokrotność przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, stosowanego od drugiego kwartału każdego roku przez okres jednego roku, i prawo do zadośćuczynienia.

Ostatecznie w drodze autopoprawki projektodawca zdecydował się obniżyć ten dolny limit – sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych będzie miał prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszane do celów emerytalnych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, lub prawo do zadośćuczynienia.

V. Limit 50-u osób

Dotychczasowy projekt ustawy obejmował obowiązkiem przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych podmioty prawne, na rzecz których „wykonuje lub świadczy pracę co najmniej 50 osób”.

W najnowszym projekcie doprecyzowano nieco to zagadnienie: obowiązkiem przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych mają być objęte podmioty prawne, na rzecz których „według stanu na dzień 1 stycznia lub 1 lipca danego roku wykonuje pracę zarobkową co najmniej 50 osób”

Będzie to skutkowało koniecznością monitorowania stanu zatrudnienia dwa razy w roku – na dzień 1 stycznia i 1 lipca. Projekt ustawy wyjaśnia też, jak należy liczyć ten limit: „Do liczby 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego wlicza się pracowników w przeliczeniu na pełne etaty lub osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudniają do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia.”

Proponowane zmiany nie rozwiążą niestety problemu praktycznego liczenia limitu 50-u osób. Zmieniono wprawdzie sformułowanie „osoby wykonujące lub świadczące pracę” na „osoby wykonujące pracę zarobkową” i doprecyzowano nieco zasady wliczania osób do tego limitu, jednak nadal będą pojawiały się w praktyce wątpliwości, które osoby należy zaliczyć do tego grona. Przykładowo można wskazać tu chociażby pracownika tymczasowego, czy wspólnika.

VI. Wydłużenie vacatio legis

Vacatio legis ustawy to chyba najczęściej ulegający zmianie element w toku prac nad ustawą o ochronie sygnalistów. Wariantów wejścia w życie ustawy było już tak wiele, że ciężko byłoby to streścić w kilku zdaniach. W ostatnim czasie zmiany idą w kierunku wydłużenia vacatio legis. Projekt styczniowy zakładał, że ustawa wejdzie w życie po upływie 1 miesiąca od dnia ogłoszenia, a ponadto wyznaczał dodatkowy termin na realizację obowiązku ustalenia procedury zgłoszeń wewnętrznych – 1 miesiąc od dnia wejścia w życie ustawy. Dawało to łącznie 2 miesiące na ustalenie procedury, licząc od momentu ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw.

W najnowszym projekcie ustawy proponuje się by przepisy ustawy weszły w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących zgłoszeń zewnętrznych, które wejdą w życie w terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy. W wyniku autopoprawki w wydłużonym terminie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy ma też wejść w życie przepis nakładający obowiązek zawarcia procedurze zgłoszeń wewnętrznych zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat dokonywania zgłoszeń zewnętrznych do Rzecznika Praw Obywatelskich albo organów publicznych oraz – w stosownych przypadkach – do instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii Europejskiej.

To kolejne wydłużenie vacatio legis zasługuje na pozytywną ocenę, choć wskazane byłoby, aby ten termin był jednolity, tj. w zakresie zgłoszeń wewnętrznych również wynosił 6 miesięcy, tak jak w przypadku zgłoszeń zewnętrznych. Z drugiej strony te 3 miesiące to i tak dużo, gdy przypomnimy sobie jak krótkie vacatio legis zakładały poprzednie projekty ustawy. Warto wspomnieć, że jeden z nich zakładał tylko jeden dzień od ogłoszenia ustawy, czyli 24 godziny, na wdrożenie wewnętrznej procedury zgłoszeń.

Nowy projekt – „stare” przepisy dotyczące ochrony danych osobowych

Nowy projekt ustawy o sygnalistach nie wyszedł natomiast naprzeciw zmianom w zakresie ochrony danych osobowych. Wielokrotnie zwracaliśmy uwagę na konieczność poprawienia przepisów poprzednich projektów celem wzmocnienia ochrony zarówno osób dokonujących zgłoszenia, jak i osób, których zgłoszenie dotyczy. Na powyższe zwrócił także uwagę Prezes Ochrony Danych Osobowych poruszając w piśmie z dnia 24 lutego 2024 r. konieczność uwzględnienia w treści nowego projektu zagadnień dotyczących ochrony danych osobowych, w szczególności:

• Wskazania w projekcie zakresu danych osobowych koniecznych do identyfikacji osoby dokonującej zgłoszenia oraz osoby, której zgłoszenie dotyczy;
• Określenia w treści przepisów projektowanej ustawy, nie zaś w aktach wewnątrzorganizacyjnych podmiotów prawnych, podstawy prawnej dla określania obowiązku przetwarzania danych osobowych (w tym: celu, zakresu oraz sposoby przetwarzania danych osobowych);
• Doprecyzowania kwestii ograniczenia obowiązku informacyjnego określonego w art. 14 ust. 2 lit. f RODO) wobec osób, których dane dotyczą, poprzez wyłączenie obowiązku przekazania osobie informacji o źródle pochodzenia danych osobowych oraz wyłączenia obowiązku realizacji wniosku osoby, której dane dotyczą (określonego w art. 15 ust. 1 lit. g rozporządzenia 2016/679) w zakresie udzielenia wszelkich dostępnych informacji o ich źródle;
• Uregulowania w ustawie kwestii ochrony praw pozostałych osób, których dane będą przetwarzane w związku ze zgłoszeniem naruszenia prawa oraz przyjęcie definicji legalnej „osoby trzeciej wskazanej w zgłoszeniu”;
• Ujednolicenia okresu retencji danych osobowych przechowywanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich;
• Umocowania podmiotu zewnętrznego do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych oraz
• Przeredagowania art. 28 ust. 2 projektu ustawy celem zapewnienia podmiotowi zewnętrznemu w oparciu o projektowane przepisy działania w imieniu i na rzecz administratora.

Powyższe kwestie nie zostały uwzględnione w treści najnowszego projektu ustawy o sygnalistach, zatem w dalszym ciągu zachodzi konieczność poprawienia postanowień dot. ochrony danych osobowych, która jest szczególnie istotna z punktu widzenia zarówno osób dokonujących zgłoszenia, jak i osób które zgłoszenie dotyczy. Ustawa ma na celu bowiem w szczególności uniemożliwienie stosowania działań odwetowych wobec sygnalisty, w związku z czym tak istotne jest zapewnienie ochrony jego danych. Powyższe także przedkłada się na prawidłowość postępowania wyjaśniającego zainicjowanego dokonaniem zgłoszenia.

Nasza ocena

Sądząc po zapowiedziach Ministerstwa, można było spodziewać się szerzej zakrojonych zmian projektu ustawy, gruntownej jego przebudowy. Tymczasem jest to jedynie kilka, kilkanaście zmian. Najnowszy projekt pozostawia zatem pewien niedosyt, ponieważ wiele zgłaszanych do wcześniejszego projektu ustawy uwag nie zostało w nim uwzględnionych.

Wpis nie stanowi porady ani opinii prawnej w rozumieniu przepisów prawa oraz ma charakter wyłącznie informacyjny. Stanowi wyraz poglądów jego autora na tematy prawnicze związane z treścią przepisów prawa, orzeczeń sądów, interpretacji organów państwowych i publikacji prasowych. Kancelaria Ostrowski i Wspólnicy Sp.K. i autor wpisu nie ponoszą odpowiedzialności za ewentualne skutki decyzji podejmowanych na jego podstawie.

TAGI: ochrona osób zgłaszających naruszenie, ochrona sygnalistów